'Two Track Negotiations' Offer Illusory Hope
HAKAMADA Shigeki / Professor at Aoyama Gakuin University
March 4, 2002
Japan's new Foreign Minister Yoriko Kawaguchi met recently with her visiting Russian counterpart, Igor Ivanov, to discuss bilateral diplomatic issues.
Regarding a pending Japan-Russia peace treaty, an influential Japanese lawmaker proposed in the summer of 2000 that it be considered separately from the territorial dispute over a chain of Russian-held islands off Hokkaido that Japan claims. Some officials attached special importance to the 1956 Japan-Soviet joint declaration that promised the reversion to Japan of two of the four disputed islands. During a Tokyo visit in September 2000, Soviet President Vladimir Putin declared that the declaration was still valid.
In late 2000, Russian authorities mistakenly believed that Japan had changed its position on the territorial dispute and was considering signing a peace treaty with Russia in exchange for the return of only Habomai and Shikotan islands. Japan had never announced it was ready to accept such a deal, but suggestions had been made that it was. Bilateral negotiations on the issue were distorted.
To end the misunderstanding, then Foreign Minister Yohei Kono told Russian officials during a Moscow visit in January 2001 that Japan would sign the peace treaty only when the sovereignty issue regarding the four islands was settled. But this greatly disappointed the Russian officials.
In March 2001 then Prime Minister Yoshiro Mori proposed to Putin during talks in Irkutsk that simultaneous negotiations be held on the reversion of the Habomai and Shikotan islands (whose return was promised in the 1956 declaration) and on the sovereignty of the Kunashiri and Etorofu islands. Japan and Russia agreed on the deal when Prime Minister Junichiro Koizumi met with Putin in Shanghai in October 2001.
The Japanese government's position regarding Habomai and Shikotan was that negotiations were pending only on the procedures of reversion since Russia had acknowledged the validity of the 1956 declaration. Tokyo expected that territorial negotiations would center on the sovereignty of Kunashiri and Etorofu. Some Japanese specialists expressed concern that two-track negotiations on Habomai-Shikotan and Kunashiri-Etorofu could help a Russian ploy to sign the peace treaty in exchange for a deal on the former two islands.
Late last year, the Foreign Ministry proposed to Russia that negotiations be pursued on the reversion of the four islands as a package. Under the proposal, territorial negotiations would place emphasis on the sovereignty of Kunashiri and Etorofu while a special work group would be set up to discuss details of the return of Habomai and Shikotan. This arrangement would set up a new framework for simultaneous negotiations. But Russia turned down the proposal, considering domestic public opinion against deals with Japan. Last month, Mori met with Putin and proposed that specific, substantive talks be held on the territorial issue, regardless of the new framework. Russia accepted the proposal, and this led to the recent Kawaguchi-Ivanov talks.
To the disappointment of Russian officials, Japan was cool to Putin's acknowledgment of the validity of the 1956 declaration. For Putin, it meant a bold decision as well as a compromise because there remains strong resistance in Russia to such action. So far the Russian government has not informed the public of the acceptance of simultaneous negotiations on the two sets of islands. Moscow has never said that its acknowledgment of the 1956 declaration's effectiveness automatically means its agreement to the reversion of Habomai and Shikotan.
In Russia's view, its acceptance of two-track negotiations does not make agreement on the reversion of Habomai and Shikotan a fait accompli. Russian officials are hardly serious about negotiating the sovereignty of Kunashiri and Etorofu. It would be an illusion to expect that the agreement on the two-track talks would lead to some dramatic progress in negotiations on the peace treaty.
Some Russian diplomatic sources are sounding out Japan on whether Japan will make more concessions on the sovereignty of Kunashiri and Etorofu in exchange for a Russian compromise. This is a delicate issue that will require a political decision by the leaders of both nations. Putin, in a recent message to Koizumi, said he was willing to hold serious discussions to find a mutually acceptable solution to the sovereignty issue. It is unclear whether this is a delaying tactic or lip service, or an important signal. Russian moves to sound out Japan on the sovereignty issue should be carefully examined.
So far Russia is showing little interest in serious negotiations on the sovereignty of Kunashiri and Etorofu. If Japan leads Russia to substantive discussions on the issue, negotiations on the peace treaty will be successful. Japan must stop Russian moves to sign the peace treaty by returning only Habomai and Shikotan and convince Russia to negotiate the sovereignty of Kunashiri and Etorofu. These efforts will determine the fate of the bilateral peace treaty.
The writer is a Professor of School of International Politics, Economics, and Business at Aoyama Gakuin University. He contributed this comment to the Japan Times.
Regarding a pending Japan-Russia peace treaty, an influential Japanese lawmaker proposed in the summer of 2000 that it be considered separately from the territorial dispute over a chain of Russian-held islands off Hokkaido that Japan claims. Some officials attached special importance to the 1956 Japan-Soviet joint declaration that promised the reversion to Japan of two of the four disputed islands. During a Tokyo visit in September 2000, Soviet President Vladimir Putin declared that the declaration was still valid.
In late 2000, Russian authorities mistakenly believed that Japan had changed its position on the territorial dispute and was considering signing a peace treaty with Russia in exchange for the return of only Habomai and Shikotan islands. Japan had never announced it was ready to accept such a deal, but suggestions had been made that it was. Bilateral negotiations on the issue were distorted.
To end the misunderstanding, then Foreign Minister Yohei Kono told Russian officials during a Moscow visit in January 2001 that Japan would sign the peace treaty only when the sovereignty issue regarding the four islands was settled. But this greatly disappointed the Russian officials.
In March 2001 then Prime Minister Yoshiro Mori proposed to Putin during talks in Irkutsk that simultaneous negotiations be held on the reversion of the Habomai and Shikotan islands (whose return was promised in the 1956 declaration) and on the sovereignty of the Kunashiri and Etorofu islands. Japan and Russia agreed on the deal when Prime Minister Junichiro Koizumi met with Putin in Shanghai in October 2001.
The Japanese government's position regarding Habomai and Shikotan was that negotiations were pending only on the procedures of reversion since Russia had acknowledged the validity of the 1956 declaration. Tokyo expected that territorial negotiations would center on the sovereignty of Kunashiri and Etorofu. Some Japanese specialists expressed concern that two-track negotiations on Habomai-Shikotan and Kunashiri-Etorofu could help a Russian ploy to sign the peace treaty in exchange for a deal on the former two islands.
Late last year, the Foreign Ministry proposed to Russia that negotiations be pursued on the reversion of the four islands as a package. Under the proposal, territorial negotiations would place emphasis on the sovereignty of Kunashiri and Etorofu while a special work group would be set up to discuss details of the return of Habomai and Shikotan. This arrangement would set up a new framework for simultaneous negotiations. But Russia turned down the proposal, considering domestic public opinion against deals with Japan. Last month, Mori met with Putin and proposed that specific, substantive talks be held on the territorial issue, regardless of the new framework. Russia accepted the proposal, and this led to the recent Kawaguchi-Ivanov talks.
To the disappointment of Russian officials, Japan was cool to Putin's acknowledgment of the validity of the 1956 declaration. For Putin, it meant a bold decision as well as a compromise because there remains strong resistance in Russia to such action. So far the Russian government has not informed the public of the acceptance of simultaneous negotiations on the two sets of islands. Moscow has never said that its acknowledgment of the 1956 declaration's effectiveness automatically means its agreement to the reversion of Habomai and Shikotan.
In Russia's view, its acceptance of two-track negotiations does not make agreement on the reversion of Habomai and Shikotan a fait accompli. Russian officials are hardly serious about negotiating the sovereignty of Kunashiri and Etorofu. It would be an illusion to expect that the agreement on the two-track talks would lead to some dramatic progress in negotiations on the peace treaty.
Some Russian diplomatic sources are sounding out Japan on whether Japan will make more concessions on the sovereignty of Kunashiri and Etorofu in exchange for a Russian compromise. This is a delicate issue that will require a political decision by the leaders of both nations. Putin, in a recent message to Koizumi, said he was willing to hold serious discussions to find a mutually acceptable solution to the sovereignty issue. It is unclear whether this is a delaying tactic or lip service, or an important signal. Russian moves to sound out Japan on the sovereignty issue should be carefully examined.
So far Russia is showing little interest in serious negotiations on the sovereignty of Kunashiri and Etorofu. If Japan leads Russia to substantive discussions on the issue, negotiations on the peace treaty will be successful. Japan must stop Russian moves to sign the peace treaty by returning only Habomai and Shikotan and convince Russia to negotiate the sovereignty of Kunashiri and Etorofu. These efforts will determine the fate of the bilateral peace treaty.
The writer is a Professor of School of International Politics, Economics, and Business at Aoyama Gakuin University. He contributed this comment to the Japan Times.
The English-Speaking Union of Japan
「並行協議」で幻想を抱くな ―国後・択捉の実質協議へロシアを導け―
袴田 茂樹 / 青山学院大学教授
2002年 3月 4日
２月はじめに川口新外相と来日したイワノフ外相との間で日露外相会談が開かれた。近年の交渉の流れをふまえて、今後の平和条約交渉について考えてみたい。
わが国では二〇〇〇年の夏に、有力政治家が領土問題と平和条約を切り離してもよいという意味の発言をし、また二島返還を約束した一九五六年の日ソ共同宣言を特別に重視する動きも生まれた。同年九月に訪日したプーチン大統領はこのようなシグナルを受けて五六年宣言の有効性を認める発言をした。二〇〇〇年の秋から暮れにかけてロシア側は、「日本は従来の立場を転換して、 <歯舞、色丹の二島で平和条約を締結し最終決着> というシナリオも視野に入れた解決策を模索している」と誤解した。日本政府はそのような公式発言は一度もしていないが、ロシア側がそう誤解するシグナルが周辺から発せられ、交渉が大きく歪められつつあったからだ。わが国の平和条約交渉の一つの危機であった。
二〇〇一年一月に河野外相が訪露して、この誤解を解くために、平和条約はあくまでも四島の帰属問題の解決が前提だというわが国の基本原則を述べて、ロシア側を失望させた。三月のイルクーツクにおける森・プーチン会談で森首相は、五六年宣言で返還が約束されている歯舞・色丹の返還交渉と国後・択捉の帰属交渉を分けて同時に行う並行協議の提案をし、一〇月の上海における小泉・プーチン会談で両国はこれに原則合意した。五六年宣言をロシアが認めたので、歯舞・色丹に関しては具体的な返還・引渡しの交渉が残っているだけであり、領土の帰属交渉は国後・択捉が中心となるというのが日本政府の見解であった。わが国内ではこれに対して、歯舞・色丹と国後・択捉の交渉を分割すると、前者の交渉のみが進行して二島で平和条約というロシア側の思うつぼにはまってしまうという懸念や批判が生まれた。そこで外務省は昨年暮れに、四島は当面一つの枠組みで話し合い、国後、択捉の帰属問題を重点的に協議し、歯舞・色丹返還協議のための作業グループを創設し、並行協議を実質的なものにする新たな枠組みを提案したが、ロシア側は国内世論への配慮からそれは受け入れなかった。そこで森前首相がこの一月にプーチンと会談して、新しい枠組みにこだわらずに具体的、実質的な話し合いを行おうと提案して、ロシアもこれを受け今回の外相会談の運びとなったのだ。
一方ロシアにおいては、プーチン大統領が五六年宣言を認めたものの、これをプーチンの勇断、ロシア側の譲歩として日本が高く評価しなかったことに関係者は苛立ちを感じた。ロシア国内には、五六年宣言を認めることにも強い抵抗があるからだ。現在ロシアは国内的には並行協議そのものも認めていないし、それについてロシア国民は知らされていない。ロシア政府は、五六年宣言を認めたことが、歯舞・色丹の返還を意味するとも言っていない。したがって、一応並行協議を認めたとはいえ、それが歯舞・色丹の返還を既成事実化することに対して警戒的だ。国後・択捉の帰属を本気で交渉しようという空気はロシア側にはない。今回、並行協議は確認されたが、この合意であたかも平和条約交渉が進展しているとの幻想を持つとしたら、それは大きな間違いであり危険でさえある。
ただ、現在ロシアの一部外交筋が日本側に、国後・択捉の交渉に関して、ロシア側が何らかの譲歩をすれば日本が主権問題で従来以上に譲る可能性があるかどうか、探りを入れているのも事実である。これは将来の両国首脳の政治決断に関わる微妙な問題だ。プーチンは今回小泉首相宛ての書簡で「相互に受け入れ可能な解決策を見出すために、この問題の実質につき真剣に話し合いを行う意向がある」と伝えた。これは空疎なリップ・サービスで単なる引き延ばし策なのか、あるいは何か意味のあるシグナルなのか、先の「探り」が何を意味するのか、慎重に検討する必要がある。繰り返すが、現在は国後・択捉の帰属について真剣に討議する姿勢はロシアにはない。だからこそ、これを空文句や引き延ばし策に終わらせないで、国後・択捉の帰属問題の実質討議にロシアを導くことができれば、今後の平和条約交渉は成功と言える。歯舞・色丹の二島返還で平和条約締結という流れだけは絶対に阻止して、国後・択捉の帰属問題の実質討議にどう導くか、これからの平和条約交渉のすべてはこの点にかかっている。
（筆者は青山学院大学 国際政治経済学部教授。この原稿は産経新聞に掲載されたものです。）
わが国では二〇〇〇年の夏に、有力政治家が領土問題と平和条約を切り離してもよいという意味の発言をし、また二島返還を約束した一九五六年の日ソ共同宣言を特別に重視する動きも生まれた。同年九月に訪日したプーチン大統領はこのようなシグナルを受けて五六年宣言の有効性を認める発言をした。二〇〇〇年の秋から暮れにかけてロシア側は、「日本は従来の立場を転換して、 <歯舞、色丹の二島で平和条約を締結し最終決着> というシナリオも視野に入れた解決策を模索している」と誤解した。日本政府はそのような公式発言は一度もしていないが、ロシア側がそう誤解するシグナルが周辺から発せられ、交渉が大きく歪められつつあったからだ。わが国の平和条約交渉の一つの危機であった。
二〇〇一年一月に河野外相が訪露して、この誤解を解くために、平和条約はあくまでも四島の帰属問題の解決が前提だというわが国の基本原則を述べて、ロシア側を失望させた。三月のイルクーツクにおける森・プーチン会談で森首相は、五六年宣言で返還が約束されている歯舞・色丹の返還交渉と国後・択捉の帰属交渉を分けて同時に行う並行協議の提案をし、一〇月の上海における小泉・プーチン会談で両国はこれに原則合意した。五六年宣言をロシアが認めたので、歯舞・色丹に関しては具体的な返還・引渡しの交渉が残っているだけであり、領土の帰属交渉は国後・択捉が中心となるというのが日本政府の見解であった。わが国内ではこれに対して、歯舞・色丹と国後・択捉の交渉を分割すると、前者の交渉のみが進行して二島で平和条約というロシア側の思うつぼにはまってしまうという懸念や批判が生まれた。そこで外務省は昨年暮れに、四島は当面一つの枠組みで話し合い、国後、択捉の帰属問題を重点的に協議し、歯舞・色丹返還協議のための作業グループを創設し、並行協議を実質的なものにする新たな枠組みを提案したが、ロシア側は国内世論への配慮からそれは受け入れなかった。そこで森前首相がこの一月にプーチンと会談して、新しい枠組みにこだわらずに具体的、実質的な話し合いを行おうと提案して、ロシアもこれを受け今回の外相会談の運びとなったのだ。
一方ロシアにおいては、プーチン大統領が五六年宣言を認めたものの、これをプーチンの勇断、ロシア側の譲歩として日本が高く評価しなかったことに関係者は苛立ちを感じた。ロシア国内には、五六年宣言を認めることにも強い抵抗があるからだ。現在ロシアは国内的には並行協議そのものも認めていないし、それについてロシア国民は知らされていない。ロシア政府は、五六年宣言を認めたことが、歯舞・色丹の返還を意味するとも言っていない。したがって、一応並行協議を認めたとはいえ、それが歯舞・色丹の返還を既成事実化することに対して警戒的だ。国後・択捉の帰属を本気で交渉しようという空気はロシア側にはない。今回、並行協議は確認されたが、この合意であたかも平和条約交渉が進展しているとの幻想を持つとしたら、それは大きな間違いであり危険でさえある。
ただ、現在ロシアの一部外交筋が日本側に、国後・択捉の交渉に関して、ロシア側が何らかの譲歩をすれば日本が主権問題で従来以上に譲る可能性があるかどうか、探りを入れているのも事実である。これは将来の両国首脳の政治決断に関わる微妙な問題だ。プーチンは今回小泉首相宛ての書簡で「相互に受け入れ可能な解決策を見出すために、この問題の実質につき真剣に話し合いを行う意向がある」と伝えた。これは空疎なリップ・サービスで単なる引き延ばし策なのか、あるいは何か意味のあるシグナルなのか、先の「探り」が何を意味するのか、慎重に検討する必要がある。繰り返すが、現在は国後・択捉の帰属について真剣に討議する姿勢はロシアにはない。だからこそ、これを空文句や引き延ばし策に終わらせないで、国後・択捉の帰属問題の実質討議にロシアを導くことができれば、今後の平和条約交渉は成功と言える。歯舞・色丹の二島返還で平和条約締結という流れだけは絶対に阻止して、国後・択捉の帰属問題の実質討議にどう導くか、これからの平和条約交渉のすべてはこの点にかかっている。
（筆者は青山学院大学 国際政治経済学部教授。この原稿は産経新聞に掲載されたものです。）
一般社団法人 日本英語交流連盟